L’Avv. Giovanni Francesco Fidone ha assistito davanti al TAR Firenze, coadiuvato dagli Avv. Filippo Nula e Rosario Giommarresi, la società proprietaria di un impianto di distribuzione carburanti destinato alla chiusura a causa della realizzazione di una importante arteria stradale, in Toscana.
Nell’ambito del complesso contenzioso avviatosi, il TAR Toscana, sulla scorta della ragione più liquida e dichiarando assorbiti gli altri motivi, ha accolto le difese dello studio AvvNet e, nello specifico, la doglianza di ricorso concernente l’illegittimità della scelta di sottoporre a V.I.A. solo un lotto di un’opera pubblica, in realtà, caratterizzata dal carattere unitario e da un ben diverso impatto sull’ambiente.
La motivazione della pronunzia, ampiamente esaustiva, merita di essere integralmente riportata: “Con riferimento alla procedura di valutazione di impatto ambientale (come ampiamente noto d’origine comunitaria ed ampiamente caratterizzata da vincoli di derivazione eurounitaria), la giurisprudenza della Corte di Giustizia U.E. ha, infatti ed ormai da lungo tempo, sottolineato la necessità che le soglie previste dal diritto dei singoli Stati per l’operatività dell’istituto e le stesse valutazioni dell’organo procedente, non vengano ad essere alterate dall’artificioso frazionamento dei progetti.
La necessità è stata inizialmente sottolineata in sede di esame della stessa legittimità della facoltà dei singoli Stati di fissare delle soglie di operatività della valutazione di impatto ambientale basate sul dimensionamento dei progetti (che è stata riconosciuta a patto che “l’obiettivo della normativa non venga aggirato tramite un frazionamento dei progetti. Infatti, la mancata presa in considerazione dell’effetto cumulativo dei progetti comporta in pratica che la totalità dei progetti d’un certo tipo può venire sottratta all’obbligo di valutazione mentre, presi insieme, tali progetti possono avere un notevole impatto ambientale ai sensi dell’art. 2, n. 1, della direttiva”: C.G.U.E., sez. V, 21 settembre 1999, in causa C-392/96, Commissione/Irlanda, punto 76 della motivazione), per poi essere estesa alla realizzazione di opere pubbliche “interne” (C.G.U.E., sez. III, 25 luglio 2008, in causa C-142, Ecologistas en Acción-CODA, punto 44) o anche transfrontaliere (C.G.U.E., sez. II, 10 dicembre 2009, n. 205 in causa C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten v Kärntner Landesregierung, punto 53, che ha chiaramente affermato che “l’obiettivo della direttiva 85/337 non può essere eluso tramite il frazionamento di un progetto e che la mancata presa in considerazione dell’effetto cumulativo di più progetti non deve avere il risultato pratico di sottrarli nel loro insieme all’obbligo di valutazione”); da ultimo, il principio è poi stato esteso anche alle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi (C.G.U.E., sez. II, 13 gennaio 2022, in causa C110/20, Regione Puglia v Global Petroleum, punti 52-54 che hanno affermato l’obbligo di “tener conto di tutte le conseguenze ambientali che derivano dalle delimitazioni nel tempo e nello spazio delle aree oggetto dei permessi di ricerca degli idrocarburi”) ed alle relative valutazioni di compatibilità ambientale.
Particolarmente importante, ai fini che ci occupano, risulta poi essere la già richiamata C.G.U.E., sez. III, 25 luglio 2008, in causa C-142, Ecologistas en Acción-CODA, relativa alla realizzazione di una grande opera viaria (tangenziale di Madrid), che ha visto la Corte sottolineare il fatto stesso che “l’obiettivo della direttiva modificata non può essere aggirato tramite il frazionamento di un progetto e che la mancata presa in considerazione dell’effetto cumulativo di più progetti non deve avere il risultato pratico di sottrarli nel loro insieme all’obbligo di valutazione laddove, presi insieme, essi possono avere un notevole impatto ambientale ai sensi dell’art. 2, n. 1, della direttiva modificata (v., per quanto riguarda la direttiva 85/337, sentenze 21 settembre 1999, causa C-392/96, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I-5901, punto 76, e Abraham e a., cit., punto 27)” (C.G.U.E., sez. III, 25 luglio 2008, in causa C-142, Ecologistas en Acción-CODA, punto 44 della motivazione). Parallelamente, anche la giurisprudenza del Giudice amministrativo italiano (Cons. Stato, sez. VI, 30 agosto 2002, n. 4368; sez. IV, 2 ottobre 2006, n. 5760; sez. V, 16 giugno 2009, n. 3849; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 16 aprile 2010, n. 926; T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 23 giugno 2010 n. 2602) ha dovuto stigmatizzare, sul solco della giurisprudenza comunitaria, il cd. scorporo in lotti di opere aventi carattere unitario, al fine di eludere la normativa in tema di valutazione di impatto ambientale: “la disciplina relativa alla valutazione di impatto ambientale non può essere elusa a mezzo di un riferimento a realizzazioni o interventi parziali, caratteristici nelle opere da realizzarsi per “tronchi” o “lotti”, …La valutazione ambientale necessita, infatti, di una valutazione unitaria dell’opera, non essendo possibile che, con un meccanismo di stampo elusivo, l’opera venga artificiosamente frazionata in porzioni eseguite in assenza della valutazione perché, isolatamente prese, non configurano interventi sottoposti al regime protettivo” (Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2009, n. 3849).
L’orientamento giurisprudenziale (recepito anche dalla giurisprudenza di questo T.A.R. ormai da lungo tempo: T.A.R. Toscana, sez. II, 30 luglio 2012, n. 1388) risulta poi essere ribadito anche dalla giurisprudenza più recente che ha ribadito che “la parcellizzazione dell’originario progetto in due progetti diversi, ciascuno sottoposto a procedimenti paralleli di VIA, instaurati l’uno successivamente all’altro, non può divenire motivo od occasione di elusione del controllo spettante al Ministero dei beni culturali ai sensi dell’art. 146 del D.lgs. n. 42 del 2004” (Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2523), oltre ad operare una serie di precisazioni che si presentano di immediata rilevanza ai fini che ci occupano.
Da un lato, è stata, infatti, esclusa ogni possibilità di rinviare l’impatto cumulativo del progetto alle V.I.A. (eventualmente) da instaurarsi con riferimento ai lotti successivi dell’opera e, dall’altro, è stata attribuita rilevanza al fatto stesso che “il progetto …(sia) stato ideato, all’origine, dagli stessi proponenti come unitario (sopraelevazione e nuova estensione della discarica)” (Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2523), ravvisando quindi una qualche forma di “autovincolo” nei precedenti atti di programmazione che avevano considerato in maniera unitaria un progetto (comprendente aree vincolate ed aree non soggette a vincoli) poi presentato alla V.I.A. “spezzettato” in diversi lotti.
Nel caso di specie, l’iniziale considerazione in termini unitari del progetto prevedente l’adeguamento dell’intero tratto della via xxx che attraversa l’abitato di xxx è ammessa da tutte le parti costituite e può già essere dato per utilizzabile dal Giudicante ai sensi dell’art. 64, 2° comma del c.p.a.
Per di più, si tratta di una circostanza che è dimostrata dalla determinazione 26 ottobre 2023, n. 3723 del Settore Ambiente-Energia della xxx (doc. n. 5 del deposito di A.N.A.S. s.p.a.) che, nel decidere di assoggettare a V.I.A. il progetto complessivo della “variante xxx” elaborato, a livello di progettazione preliminare, dal Comune di xxx, ha chiaramente operato una valutazione globale (peraltro accompagnata da forti rilievi critici) dell’impatto dell’intero progetto (articolato in tre lotti) e non del solo lotto che oggi ci occupa.
Pur non essendo stata depositata in giudizio in forma integrale la deliberazione 22 febbraio 2024, n. 53 della Giunta comunale di xxx che ha approvato il progetto preliminare dell’opera, risulta poi evidente dalla corrispondente nota di trasmissione del progetto (doc. n. 6 del deposito di A.N.A.S. s.p.a.) come la considerazione del progetto, anche al livello dell’approvazione della progettazione preliminare, fosse unitaria, anche se in una configurazione che ne permetteva la realizzazione in tre lotti separati.
La considerazione unitaria dell’intero progetto di adeguamento di cui alla “Variante xxx” (che già potrebbe integrare l’autovincolo derivante dai precedenti atti di realizzazione dell’opera prospettato dalla già citata Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2523) è poi ulteriormente ammessa nel parere 21 ottobre 2024, n. 13 reso dalla Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale-VIA e VAS del Ministero xxx richiamato dall’atto di conclusione positiva della V.I.A. che, nella parte relativa alla descrizione del progetto, ha espressamente rilevato come si trattasse di un progetto relativo all’”adeguamento e messa in sicurezza della strada xxx in attraversamento del centro abitato di xxx…(da sempre) obiettivo primario per il Comune di xxx ed il territorio provinciale” e come il progetto fosse stato oggetto di una considerazione unitaria e non separata per lotti ai fini della verifica dell’assoggettabilità alla procedura di V.I.A. (con la già citata determinazione 26 ottobre 2023, n. 3723 del Settore Ambiente-Energia della xxx) e dell’approvazione della progettazione preliminare (con la delib. G.C. xxx).
Solo successivamente e per effetto dell’inserimento del solo lotto che oggi ci occupa (originariamente qualificato in termini di terzo lotto ed oggi divenuto il primo in ordine temporale) negli atti convenzionali e nella programmazione di A.N.A.S. s.p.a., si è poi pervenuti ad una richiesta di V.I.A. limitata ad un solo lotto dell’opera e del tutto indipendente dagli altri lotti, la cui sottoposizione a V.I.A. risulta oggi essere del tutto eventuale e neanche preannunciata con certezza dalle resistenti (precisazione che viene ad integrare una significativa differenza rispetto alla fattispecie decisa da Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2523, sia pure radicalmente orientata per l’irrilevanza di tali “rinvii” a procedure successive).
Pur avendo rilevato l’indiscutibile “salto” logico nell’elaborazione complessiva del progetto (come già detto, rilevante ai fini della valutazione dell’inammissibilità dello “scorporo” di alcuni aspetti del progetto) e la necessità di una complessiva “valutazione delle emissioni in atmosfera indotte dall’incremento di traffici stimato sui lotti 1 e 2” (in questo ponendosi in perfetto linea con la valutazione della xxx), la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale-VIA e VAS del xxx ha però preferito procedere oltre nell’esame del progetto, non avvedendosi che, alla luce dei principi comunitari ed interni che regolamentano la materia, si trattava di un progetto inevitabilmente parziale e che non poteva portare alla valutazione del reale impatto ambientale di un’opera complessiva che non può che essere valutata nel suo insieme e non “per lotti”.
Quanto sopra rilevato, rende sostanzialmente irrilevante quanto sostenuto nel successivo parere 9 febbraio 2026, n. 706 della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale-VIA e VAS xxx (depositato in giudizio in data 26 febbraio 2026) che, in realtà, assume il limitato valore dell’articolazione di una serie di argomentazioni difensive (comunque non trasfuse dall’Avvocatura distrettuale dello Stato nei propri atti), non potendo valere ad integrare la motivazione del primo (e definitivo) parere reso in sede amministrativa ed impugnato da parte ricorrente, per il noto principio giurisprudenziale che non ammette la possibilità di “un’integrazione postuma della motivazione ad opera degli atti successivamente emanati e poi depositati in giudizio dalle Amministrazioni resistenti” affermato da una giurisprudenza pienamente condivisa dalla Sezione (Cons. Stato, sez. IV, 5 dicembre 2024, n. 9760; T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 7 ottobre 2024, n. 1805; T.A.R. Molise, 29 giugno 2024, n. 214).
Del resto anche il riferimento operato dal parere 9 febbraio 2026, n. 706 della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale-VIA e VAS del xxx ad una presunta “inoffensività” del frazionamento in tre lotti che non tenderebbe “certo a eludere la normativa di riferimento, accedendo a procedure semplificate e/o a regimi incentivanti più favorevoli bensì è finalizzato a una più agevole e rapida progettazione e cantierabilità” risulta manifestamente inaccoglibile alla luce di quanto rilevato nel precedente parere reso dalla stessa Commissione (sulla scorta della determinazione 26 ottobre 2023, n. 3723 del Settore Ambiente-Energia della Provincia di Massa-Carrara) in ordine alla necessità di una complessiva “valutazione delle emissioni in atmosfera indotte dall’incremento di traffici stimato sui lotti 1 e 2”.
Per di più, si tratta di un complessivo incremento di traffico che è espressamente confermato dallo stesso Studio di impatto Ambientale-Analisi delle alternative (doc. n. 28 del deposito di A.N.A.S. s.p.a.) che, a pag. n. 17, ammette espressamente (pur sulla base di criteri di valutazione contrastati dalla xxx), la sussistenza di “una ridistribuzione dei flussi veicolari tendente ad un fenomeno di scarico dell’attuale Via xxx e conseguente carico degli assi di variante definiti Lotti 1 e 2 nel Progetto Preliminare redatto nell’anno 2013 .… (con) carichi veicolari sostenuti sui tratti centrali.. (che) generano importanti volumi di traffico… Conseguentemente all’introduzione del nuovo asse stradale, i flussi veicolari, prima destinati alla Via xxx, si riversano sugli assi di variante (Lotti 1 e 2 in fase di Progetto Preliminare)”.
Sulla base di quanto sopra rilevato in ordine alle indiscutibili modificazioni che derivano dalla realizzazione del terzo lotto sulla viabilità interessata dai lotti n. 1 e 2, risulta pertanto impossibile concludere per la sostanziale irrilevanza dello scorporo degli effetti ambientali incidenti sulle aree non interessate dal presente progetto, risultando, al contrario, evidente come, al di là dell’accertamento in ordine alla presenza di un’effettiva volontà di eludere l’applicazione della procedura di V.I.A. (accertamento che, allo stato, risulta impossibile, non essendo ancora stati instaurati i procedimenti relativi ai lotti n. 1 e 2 dell’opera), la sottoposizione a V.I.A. del solo lotto che ci occupa abbia reso impossibile la valutazione di una serie di effetti ambientali ed antropici (soprattutto inerenti alla viabilità) che l’opera che ci occupa “scarica”, con tutta evidenza, sui lotti non sottoposti a V.I.A. (o meglio, sulle relative aree, non sussistendo, al momento, alcuna certezza sulla realizzazione dei lotti successivi).
La conclusione sopra raggiunta in ordine all’omessa valutazione degli effetti di “scarico” sugli altri lotti di alcuni effetti ambientali dell’opera rende pertanto impossibile l’applicazione alla fattispecie della (poca) giurisprudenza che ha escluso “l’elusione del principio del divieto di frazionamento della VIA … (nei casi in cui) diverse VIA si completano tra loro in un ambito unitario” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 22 ottobre 2019, n. 12125) o in cui “ l’impatto ambientale dell’opera sia stato (comunque) valutato nel suo complesso” (T.S.A.P., 12 luglio 2013, n. 147).
Al di là dell’obiezione radicale articolata da Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2523 (che ha considerato illegittimi tali rinvii ad altre procedure di V.I.A.), la fattispecie che ci occupa appare, infatti, essere caratterizzata dalla chiara evidenziazione, ad opera della stessa Commissione V.I.A.-V.A.S. e dello S.I.A., di alcuni effetti ambientali ricadenti sugli altri lotti dell’opera e sulle conseguenti aree interessate; effetti ambientali non valutati che escludono di poter ravvisare, nella fattispecie, una di quelle “limitate” eccezioni ravvisate dalla giurisprudenza in particolari fattispecie cui, pur se riferite ad un solo lotto, le valutazioni ambientali operate dalla Commissione risultano avere, in realtà, interessato il complessivo impatto dell’opera.
In definitiva, siamo pertanto in presenza di un frazionamento dell’opera ai fini della V.I.A. che non trova giustificazione nelle problematiche relative al finanziamento e convenzionamento dei relativi lotti (che investono, in realtà, altri aspetti e non la valutazione dell’impatto ambientale delle nuove opere) e che si pone in conflitto con l’”autovincolo” radicato sulla precedente considerazione unitaria dei tre lotti (soprattutto per quello che riguarda la verifica di sottoponibilità a V.I.A. che è stata instaurata su un progetto più ampio e comprensivo di quello poi sottoposto a V.I.A.); frazionamento che, al di là di ogni considerazione in ordine ad una possibile volontà elusiva delle norme, non ha sicuramente permesso quella considerazione globale degli effetti dell’opera (anche insistenti su altri lotti ed aree) che è propria dell’istituto, con conseguenziale violazione dei principi comunitari e di diritto interno della materia, oltre che dei principi di ragionevolezza e logicità richiamati da parte ricorrente.
Il motivo di ricorso deve pertanto essere accolto e deve essere disposto l’annullamento di tutti gli atti impugnati con il ricorso”.
